三、合众国向何处去

    前面说过,所谓“合众国”(UnitedStates),可以是邦联(confederation),也可以是联邦(union)。邦联和联邦是不同的。邦联是两个或两个以上国家的联合体。邦联成员国保留主权,但在军事、外交等方面采取一致行动。联邦则是由若干个具有国家性质的行政区域(邦或州)联合而成的统一国家。它的特点,是全国有统一宪法和最高政府,各行政区域也有自己的宪法和政府。前一条,把联邦和邦联区别开来。后一条,把联邦和单一制民族国家(nation)区别开来。也就是说,单一制民族国家各行政区域(省、市、县)没有区域宪法和依据区域宪法设立的政府,邦联则没有统一宪法和最高政府,唯独联邦都有。另外,邦联的成员(国家)拥有完全独立的主权,民族国家各行政区域(省、市、县)完全没有主权,而联邦制度中的邦或州则既有主权,又部分交出主权,可以说拥有“半主权”。

    这样看来,1787年以前的美利坚合众国,就有点不三不四,非驴非马。她固然不是联邦,更不是单一制民族国家,却也不是严格意义上的邦联。因为她的成员并不是真正拥有完全独立主权的国家,而是具有“半国家”性质的邦。这些邦是“联合独立”(即“联合建国”)的,连自己也说不清到底算不算主权国家。所以,这个联合体不变不行。当然,变,也有两种变法。一是13个邦完全独立,各自建国。建国之后,愿意联合,就组成邦联;不愿意联合,就各自散伙。或者愿意联合的就联合,不想联合的就不联合,也可以三三两两地联合成好几个邦联(南北战争时南方各州就搞了这样一个“邦联”)。另一种变法,则是13个邦完全放弃主权,组成一个统一共和国,即变成“一个主权,一部宪法,一个政府”的单一制民族国家(nation)。麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿他们最早的想法,就是后一种。

    所以,费城会议一开始,他们就把“全国最高政府”的口号提出来了。从理论上讲,这当然没有什么问题。谁都知道,邦联的情况不佳,就因为没有这样一个政府。所以这一提案在会议一开始便以6邦赞成(马萨诸塞、宾夕法尼亚、特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳)、1邦反对(康涅狄格)、1邦弃权(纽约代表团赞成反对各半)通过,成为制宪会议的第一个政治决议。

    不过,虽然大多数人都赞成建立一个“全国最高政府”,但这个政府应该怎么建,大家心里都没有底,具体的方案也众说纷纭。比如全国议会,有主张两院的,也有主张一院的;行政长官,有主张一人的,也有主张多人的;最高法院的下级法院,有主张设立的,也有主张不设的。至于议员、总统、法官的任期、报酬、产生方式,等等,更是难以统一。这些想法如此同床异梦,甚至背道而驰,又公说公有理,婆说婆有理,会议也就从原来设想的百米赛变成了中长跑,最后又变成了马拉松。于是,随着讨论的深入,代表们发现,建立全国最高政府这件事,远没有想象中的那么简单。就连特拉华代表团团长里德都认为仅仅改良邦联体制已无济于事。里德在6月6日的发言中说,对旧邦联体制作些修修补补,不过是在旧袍子外面套新衣服。邦联本来就是建立在一些临时性原则基础之上的,不可能持久,也没法修补。唯一的出路,是在新基础上建立一个好政府。这也是大多数代表的共识。看来,这次会议的任务不但要由修约变成制宪,同时还要由改制变成建国。

    建国的关键,也在授权,但情况与制宪有所不同。制宪要解决的,是新宪法从哪里获得授权;建国要解决的,则是新宪法向什么人授权。也就是说,制宪的麻烦是“谁来授”(人民授权还是各邦授权),建国的麻烦是“授给谁”(全国政府还是各邦政府)。因此,制宪的分歧,主要表现为邦权与民权之争;建国的分歧,则主要表现为邦权与国权之争。用兰欣6月20日的话说就是:制宪会议到底是坚持现在的邦联制,还是要背离这个基础?而用伦道夫6月16日的话说则是:是死守联盟方案不放,还是实施建国?

    麦迪逊他们当然是主张建国的。实际上,按照麦迪逊最初的想法,是要没收各邦政府权力,集中于“全国最高政府”,只不过没有明说罢了。明确说出这一主张的是汉密尔顿,时间是在6月18日。汉密尔顿是5月18日到会的,但整整1个月基本保持缄默。一是出于对那些年长资深、德高望重的代表的尊敬,二是因为自己处境尴尬──他和本邦代表团另外两位代表的观点实在是根本对立。但在6月18日,他忍不住作了长达5个小时的发言,集中阐述了他的制宪纲领和建国主张。他认为,如果还让各邦抓住主权不放,那么,无论对邦联制度如何修补,都将无济于事。唯一的办法,是把全部主权都集中到一个总体政府,哪怕这个政府是君主制的。因为在他看来,大不列颠政府,是世界上最好的;而英国人能把国家治理得那么好,则要归功于他们杰出的宪法。因此,君主立宪制,是最好的制度。如果我们的君主还是选出来的,那就更好了。相反,要在如此辽阔的国土上建立一个共和政府,则叫人绝望;而再给邦联议会扩权,则不是造成一个坏政府(什么事情都做不了),就是不再有政府(政府权威被各邦瓦解)。反正,在同一疆域内,不可并存两个主权。所以,总体政府必须吞并各邦,否则它就会被各邦瓜分。

    显然,这是典型的“国权主义”言论。“国权主义”通常称作“国家主义”。其政治纲领和观点,是主张建设单一制民族国家(nation)。与此相对应,主张将美国建成联邦(union)的,则被称为“联邦主义”。但联邦是最后妥协的结果,此前并没有什么“联邦主义”,也没有“国家主义”和“联邦主义”之争,只有强调国权的一派和强调邦权的一派。后者被称作“邦权主义者”。邦权主义和强调国权的主张相互妥协,就产生了“联邦主义”。所以,在双方达成妥协之前,“邦权主义”的对立面就应该叫作“国权主义”,不应该叫“国家主义”,就像《联邦宪法》生效以前的State应该叫“邦”不能叫“州”一样。妥协之后,仍主张建设单一制民族国家的,就叫“国家主义”;仍主张维持邦联制度的,就叫“邦联主义”;而同意国权与邦权并存的,则叫“联邦主义”。我认为只有这样说,才是尊重历史,也才能解释为什么原来的“国家主义者”(实为“国权主义者”)后来会变成“联邦主义者”。

    麦迪逊和汉密尔顿一样,开始也是“国权主义者”,不过不像汉密尔顿那么激进,也不像他那么锋芒毕露。他只是提出了一个“建立全国最高政府”的主张。但即便如此,一个“全国”,一个“最高”,便足以让许多人产生疑虑。事实上会议刚刚开始,就有南卡罗来纳的两位平克尼代表提出了疑问,其中查尔斯·平克尼先生问的,就是“伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府”。此后,6月2日,特拉华代表迪金森,6月6日,特拉华代表里德,6月8日,马萨诸塞代表格里,也都提出了类似的问题。这些人并不是或不完全是“邦权主义者”,却也都主张保留或适当保留邦权,可见事情决非汉密尔顿想象的那么简单。

    坚定的“邦权主义者”主要是马里兰的路德·马丁和纽约的兰欣。而且,他们都拿英国来说事。兰欣在6月20日说,“国权主义”将要造成的伤害,比起当年的大不列颠来,简直是有过之无不及。路德·马丁在6月19日的发言中则说,脱离了大不列颠,就使13个邦处于自然状态,只不过结成联盟罢了。它们加入邦联时是平等的,现在也是平等的。如果谁要把它们弄得不平等,他自己是决不会让步的。

    路德·马丁的这个说法遭到了威尔逊的反驳。威尔逊说,谁说各殖民地从大不列颠独立出来时它们也就彼此独立了?《独立宣言》可不是这么说的(他把《独立宣言》又读了一遍)。《独立宣言》说:“这些联合殖民地从此成为而且理应成为自由独立之邦。”可见,各邦是独立了,但不是“单独独立”,而是“联合独立”。而且,独立之时,即已是邦联。这意思当然很清楚:没有联合,就没有独立。我们这些邦,和本来就独立的那些国家不一码事!

    不过,话虽这样说,但威尔逊也好,麦迪逊也好,伦道夫也好,甚至汉密尔顿也好,其实心里都很清楚:各邦政府是不能完全废除的,各邦邦权也是必须适当保留的。因为合众国毕竟是各邦联合的结果。没有联合,固然没有各邦;没有各邦,也不会有联合。从这个意义上讲,特拉华代表迪金森的观点是对的──邦,是未来国家长治久安的基石。

    因此,6月20日,即制宪会议第二阶段的第一天,与会代表一致同意将制宪方案中“全国政府”(NationalGovernment)这个称谓,改为“合众国政府”(GovernmentoftheUnitedStates)。这不是文字游戏,也不是偷换概念,而是建国理念的重大变化。它意味着国权主义和邦权主义心照不宣的暗中妥协。因为几乎所有的代表都地意识到,邦联制和单一制恐怕都行不通。他们为未来的美利坚合众国设计的,将是一种新的国家制度──联邦。

    事实上,要想既树立国权,又保留邦权,就只能实行联邦制。因为只有联邦才既有全国宪法和全国政府,又有各邦宪法和各邦政府。不过,这个问题的最终解决,却又是由另一个难题引起的。这就是:蛋糕应该怎么分?四蛋糕应该怎么分。

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